LOS PASOS SIGUIENTES DE AMÉRICA LATINA EN POLÍTICA MILITAR

Ciro Alegría Varona *
Noviembre 2001


A los países de América Latina se les está acercando lentamente la hora de tomar decisiones muy importantes. Integrarse a mercados internacionales, invertir audazmente en educación, redefinir sus estructuras políticas y sus partidos, consolidar la paz en la región, construir una administración pública seria, replantear los gastos militares y subordinar totalmente sus fuerzas armadas al poder político son algunas tareas destacadas entre las muchas que se avecinan. Tantas decisiones por tomar pueden producir una crisis de identidad, como les sucede a los adolescentes. El fenómeno llamado "miedo a la libertad" puede irrumpir en estas latitudes, así como cayó sobre Europa a fines del siglo XIX. Pero estos son también tiempos promisorios para América Latina. Si los países toman decisiones que alejen sus viejos fantasmas de violencia política y militarismo, habrán puesto las bases para su desarrollo.

Afirmo esto porque creo que el desarrollo presupone ante todo un cierto estilo de solución de conflictos sociales. En un proyecto de desarrollo no cabe la amenaza de violencia revolucionaria ni dictatorial, ni mucho menos el uso de la guerra como puerta de escape. La caída del régimen de Fujimori en el Perú, el nuevo significado del conflicto colombiano (y del aislamiento cubano) a partir del ataque terrorista a Estados Unidos, y el procesamiento democrático de la crisis económica argentina son señales de un cambio de época. El cambio principal es la cancelación del recurso a la violencia - tanto subversiva como militar - para dirimir conflictos sociales.

Históricamente, esta cancelación va en dos sentidos: primero el Estado desarma a los grupos subversivos y terroristas, y luego la sociedad civil democratiza al Estado, subordina a éste las fuerzas armadas y las profesionaliza y acuartela estrictamente. Este proceso en dos tiempos viene cumpliéndose en todos los países de América Latina. Si fuera cierto que los pueblos toman el camino de la democracia siguiendo exclusivamente una inspiración superior, estos procesos de desmilitarización no serían necesarios. Pero la verdad es que las personas aprenden a resolver pacíficamente sus conflictos en gran parte porque no tienen más remedio, cuando los costos de la violencia son mayores que las posibles ganancias.

Colombia enfrenta la complejísima tarea de dar los dos pasos a la vez. Tiene que desarmar a los grupos guerrilleros sin incurrir en una militarización de la política, o bien desactivar de inmediato los asomos de militarización que se produzcan durante el enfrentamiento con los guerrilleros. De hecho los grupos paramilitares son ya una forma de implicación de ciertos sectores militares en violencia política, pero el carácter clandestino de esta conexión da la medida del predominio democrático existente. El principal desafío en Colombia es que la democracia venza a la subversión. Ello no tiene mayores precedentes históricos en América Latina. Democracia y subversión se han desarrollado en Colombia paralelamente porque, aunque suene paradójico, el narcotráfico, al infiltrar a ambas, las ha inducido a contemporizar. La situación actual es que la democracia colombiana no se deja abrumar por sus males crónicos y está retomando la iniciativa en el conflicto, en buena parte a causa de la presión norteamericana, mientras que los guerrilleros se han convertido en "señores de la guerra" que controlan territorios y no quieren hacer ninguna revolución, sino mantener el modo de vida al que están acostumbrados en cooperación con el narcotráfico. Ante esta situación, está bien claro que los demás países latinoamericanos tienen que prestar apoyo y ayuda solidaria a Colombia, para que este viejo problema se resuelva pronto. No es cierto que Colombia sea una especie extraordinaria de país, capaz de despegar económica y socialmente mientras a su interior hay quienes mezclan la solución política de los conflictos sociales con el despliegue de violencia. Desarmar a las guerrillas es una condición previa para poder resolver políticamente los conflictos sociales. La otra condición es eliminar todo asomo de militarismo y, por supuesto, el terrorismo antidemocrático de derecha. En menor magnitud, esta misma problemática afecta a México. El movimiento zapatista, pese a ser militarmente muy débil, se las ha ingeniado para instalarse mediante una política de imagen, mientras el gobierno ha preferido tratar el asunto a fuego lento. El terror contra los activistas de derechos humanos y los crímenes atroces cometidos en áreas rurales por "caciques" indican que ciertas formas endémicas de violencia política siguen actuando en México. No hay razones para creer que México superará esta conflictividad sólo mediante el crecimiento económico. También tendrá que decidirse tarde o temprano por una política, parte negociadora y parte militar, de errradicación de la violencia como factor político. Problemas semejantes son el ejército sandinista en Nicaragua y las redes de violencia política y crimen organizado en El Salvador y Guatemala.

La estrategia de la OTAN contra los militarismos revolucionarios o fundamentalistas con arraigo social es el bloqueo. Esto crea bolsones de pobreza y política violentista. Aunque no representan amenazas inminentes para los países de la OTAN, sí son fuentes de inseguridad en sus respectivas regiones. En América Latina tenemos dos bolsones, uno viejo, el horrendo bloqueo de Cuba, y otro nuevo, la zona de exclusión en Colombia. Esta estrategia se vino abajo abruptamente cuando cayeron las torres gemelas de Nueva York. La existencia enquistada del militarismo revolucionario o fundamentalista ya cumplió su ciclo.

Salvo estos casos, los países de América Latina ya han dado el primer paso hacia la eliminación de la interferencia de la violencia en política y están por dar recién el segundo paso. Se trata de que sus fuerzas armadas queden completamente subordinadas a la gestión gubernativa democrática sin que se pierda la unidad de conducción política de las mismas. Ambas cosas, subordinación al gobierno y unidad de conducción, son condiciones necesarias para que las fuerzas armadas alcancen el completo profesionalismo militar.

El asunto no es solamente tener gobiernos electos en vez de juntas militares. El fujimorismo, el chavismo y la marcha de los coroneles ecuatorianos al lado de los indígenas, que provocó la caída de Mahuad, dan una idea de cuál es el problema de fondo. Los Estados postdictatoriales latinoamericanos conservan estructuras constitucionales en que las fuerzas armadas no están directamente subordinadas a la política ministerial, sino que acceden directamente al Presidente de la República - como los generales prusianos al káiser Guillermo - o se remiten a algún Consejo Nacional, o requieren de un acuerdo entre el legislativo y el ejecutivo para establecer sus directivas y nombramientos.

Cuando los militares latinoamericanos dicen que sus asuntos son política de Estado y no de gobierno, se refieren a una vieja posición tutelar sobre el gobierno democrático que les ha permitido en otros tiempos dar golpes militares. Ahora parece en general inverosímil que vayan a pretender usar políticamente esa posición constitucional (que se realiza en cada país de manera distinta). Por ejemplo, en Argentina, las fuerzas armadas están de tal modo reducidas por las reformas de Alfonsín, que no se les ha ocurrido ofrecerse como árbitros en medio de la actual crisis, pese a que su estructura se apoya, de hecho y según la constitución, en un acuerdo del ejecutivo y el legislativo. Esa amplia base, en otros tiempos, habría sido utilizada para dirimir el conflicto de poderes. Pero en el Ecuador los militares sí usaron su posición dirimente. Nada asegura que no vayan a querer usarla de nuevo, o que algo semejante no vuelva a ocurrir en Bolivia o en el Perú. No ocurre simplemente porque las fuerzas armadas están todavía muy desprestigiadas políticamente o no han reunido aún cierto capital político.

En el Perú ha sido relevado hace poco el comandante de la Marina por el presidente Toledo, por haber publicado una nota de prensa aclaratoria sin el consentimiento del ministro. El incidente no habría subido al presidente si estuviese claro que los comandantes de las armas están directamente subordinados al ministro de defensa. No está claro, porque la constitución de 1993 (propiciada por Fujimori) dice que son las fuerzas armadas mismas, el Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea, las instituciones del Estado responsables de garantizar la defensa nacional en el orden externo e interno. Así que hay un empate, un cierto "equilibrio de poderes" entre fuerza armada y gobierno constitucional, por el cual éstas pueden desafiar al presidente para que se decida entre apoyar la política del gabinete de ministros o apoyar la política de los comandantes generales. En el caso (bastante raro, como el actual) de que opte por el ministro, el presidente invoca la norma constitucional que dice que las fuerzas armadas no son deliberantes. Pero si él cede a los comandantes generales, entonces nadie puede decir que ellos han sido deliberantes. También en Chile la fuerza armada se ha asegurado una posición superior mediante la constitución, posición que no emplean más que para conseguir una inversión importante en armamento y una "no-transición" en asuntos militares, incluida la subordinación de los Carabineros al ministerio de defensa. Mientras no se cuestione este status, ni haya tampoco inestabilidad política debida a grave descontento social, los militares no van a intervenir de nuevo como dirimentes, pero ¿cuáles son los costos de vivir con esta espada de Damocles? Lo mismo puede decirse del Brasil, donde los militares están recién desde el 99 bajo un Ministerio de Defensa, controlan el orden interno a través de la policía militar, y se aseguran la inversión sostenida en armamento (el portaaviones Foch).

Así parece que la ficción militar-desarrollista está sobreviviendo bien a las transiciones democráticas. Esta ficción dice que reservarse el derecho de garantizar mediante la fuerza armada, o sea la violencia de Estado, cierto tipo de solución de los conflictos políticos, es un componente imprescindible del plan de desarrollo nacional. Pese a los esfuerzos ideológicos militaristas, la violencia dictatorial no ha conseguido integrarse a ningún proyecto de desarrollo. Las dictaduras del Brasil y el cono sur flotaron en las aguas de la guerra fría. Aunque pretendieron ser constitutivas para nuevos proyectos nacionales, no fueron aceptadas más que por mantener alejado el riesgo de la subversión marxista. El gobierno militar "revolucionario" de Velasco en el Perú, así como la política desarrollista y territorialista de los militares ecuatorianos, encallaron en arenas populistas. Ahora Hugo Chávez avanza raudamente en esa misma dirección. Las dictaduras militares han sido usadas por la historia para realizar una parte del proceso preliminar de desmilitarización de la solución de conflictos, la parte consistente en desarmar a los movimientos revolucionarios. Luego ellas, y los golpistas que las alentaban, se creyeron que ése era su propio triunfo, y que era definitivo, cuando en verdad era un avance parcial de la historia de la libertad. La otra parte del avance es sacar a las fuerzas armadas del poder político, de forma que tampoco el Estado pueda recurrir a la fuerza militar para mediar en los conflictos sociales.

La decisión de integrar a los partidos en un sistema político y la decisión de eliminar la autonomía política de las fuerzas armadas se toman juntas y a la vez. Éste es el contenido básico de un acuerdo nacional sobre defensa: es el mismo contenido del acuerdo de gobernabilidad. En el mismo acto en que los partidos sistémicos asumen la responsabilidad y reconocen las necesidades de la defensa, las fuerzas armadas pierden sus atribuciones políticas (las cuales son responder únicamente ante el Jefe de Estado y definir por su cuenta objetivos e intereses nacionales, al margen o más allá de la política parlamentaria y del gabinete de ministros.) Una vez tomada esta doble decisión, las fuerzas armadas se quedan únicamente con la relativa autonomía profesional y sistémica propia de su rol, así como el sistema financiero o el sistema diplomático son relativamente autónomos.

El paso más consecuente en esta dirección es definir la seguridad y la defensa como responsabilidades de ministro. Es el gobierno (no el presidente en tanto jefe de estado, el cual está rodeado de inmunidades) quien garantiza la defensa, para lo cual él organiza y conduce fuerzas armadas. En el lugar de los comandantes generales, que son cargos cuasipolíticos, queda sólo un jefe de estado mayor conjunto que reporta directamente al ministro. Con este modelo, al que Samuel Huntington llama el modelo equilibrado, se coloca a las fuerzas armadas íntegramente dentro de la estructura de la administración pública y al mismo tiempo se mantiene la unidad de su conducción política. No es casual que los Estados europeos lo hayan adoptado después de superar la dura experiencia del totalitarismo, España recién a la muerte de Franco y los países de Europa oriental al desaparecer el bloque socialista. La América Latina postautoritaria está ya en este camino.

* Artículo tomado de la “Red de Seguridad y Defensa de América Latina”.